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于建嵘:中国县政改革的目标和基本路径

  越来越多的研究成果表明,当代中国政治发展的突破口是县政改革[1]。就现实政治而言,目前中国许多省市都在进行"强县扩权"或"扩权强县"的改革实践,希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力,并最终改变目前的行政层级实现"省管县"。那么,扩大县级政府的权限能否真正打造出改革者所期望的地方责任政府?或者说,这种分权式的改革是否代表了中国县政改革的方向和基本路径呢?

  要回答这些问题,就不仅仅需要对现实政治的把握,而且需要建构有解释力的理解模式。在中国目前的政治体制和政治语境下,我们认为,"强县扩权"式的行政分权在加强县级政府自主权的同时,也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险,有可能产生严重的社会问题[2]。为此,需要进行真正意义的政治分权和司法分权,通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府,通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。

  行政分权与县政自治

  一般来说,由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义:一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型;其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面:横向的、水平分权(separation of powers),针对的是全权主义的肆虐;纵向的垂直分权,解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权,主要是指政府内部职权的纵向分配模式,也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的"强县扩权"等改革,就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题,属于行政分权范围。

  早在1992年,浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权,赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。1997年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限;2002年8月,浙江省正式下文将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》,将部门的239项权限,下放给大冶等20个县(市);2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》,将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权,下放给巩义等5个县(市);2007年,四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为此,除上述省市外,还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称"强县扩权"或"扩权强县"改革[3],主要试图在财权和事权两个方面对现有行体制有所突破。

  其一,在财政上实行"省管县"。县财政直接对省负责,即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接分配下达到县(市),县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩;另外,在财政分成方面,也有所改变[4]。比如浙江就规定,县的地方财政收入的50%上交省里,县留50%,地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方,为了减少改革的阻力,在利益分配格局上不进行改变。例如,2004年5月湖北省财政厅发布的《关于省管县(市)财政体制改革的具体实施意见》就规定,实行省管县(市)的财政管理体制的基本原则是:维持现行利益分配格局;共同支持县域经济发展;坚持权责统一;坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围,但对不符合支持县域经济发展要求的市、县(市)收支范围划分,省财政将予以规范和调整,另外湖北省各市、县(市)人民银行国库直接对省报送收入报表,省直接确定各市、县(市)的资金留用比例,资金留用比例一年一定。

  其二,扩大县级政府的职权,把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面,虽然在具体的程序上有所不同,但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外,须经市审批或由市管理的,由扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。对国务院有关部委办文件规定的,须经市审核、审批的事项,原则上也要放,具体操作中可以采取两种形式:采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是:"责权统一、重心下移、能放都放、依法合规",逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外,原需经设区市审批或管理的,变为由扩权县(市)自行审批、管理,报市备案;原需经设区市审核、报省审批的,原则上变为由扩权县(市)直接报省审批,报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项,采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月,作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都,为了扩大县级政权(区、市)管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。其规定,在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整,原需报市政府审批的,今后将由区、市、县政府审批,报市政府备案;除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外,工业项目总投资在2000万元以下不含2000万元 和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下不含5000万元的基础设施建设项目的环境影响评价文件,由区、市、县环保部门审批。

热点标签: 城乡规划 浙江省




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