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张桂蓉:多中心治理,实现从管理型向服务型转变

  ——转型期乡村治理的结构现状、问题与发展趋势

  【建设行业.报道】目前我国正处于社会转型的关键时期,乡村治理结构的好坏直接影响乡村社会的和谐、稳定与发展。转型期乡村治理存在的问题主要有三点:第一,体制性困境,具体表现为乡村事实上形成了“领导—被领导”关系、村委会换届频繁带来一系列问题;第二,财政性困境,具体表现为乡镇负债运行、治理能力弱化;第三,组织性困境,具体表现为村民代表大会流于形式、农民自组织发育不成熟。

  转型期乡村治理的发展趋势表现在三个方面:第一,实现从管理型向服务型转变;第二,建立完善的公共财政体制;第三,探索乡村的多中心治理。

  乡村治理指包括政府和乡村社会以及其他组织和个人在内的多个主体,为了实现公共利益,对乡村进行组织、管理和调控的动态过程。乡村治理结构指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。我们以转型期的乡村治理为研究对象,选取湖南省长株潭、沅江、衡阳三个地区为样本,通过问卷和访谈收集资料,探讨了转型期乡村治理的结构现状、存在问题与发展趋势。

  乡村治理结构现状

  (一)乡镇政府是“乡政村治”的核心,其主体作用出现弱化趋势

  乡镇政府是“乡政村治”的核心。作为主导乡村治理的国家力量,乡镇政府应当对乡村治理的运行和发展起到决定性的作用。但是,村民自治制度和全面取消农业税的实施直接冲击了作为基层政权组织的乡镇政权,有些乡镇政府的主体作用正在弱化,使得乡镇政府出现空心化的现象,进而也会影响乡镇政府在乡村治理中的主体作用。

  (二)村党支部在乡村治理中作用最大,村委会的作用得到村民一致认同,但村民代表大会流于形式

  村党支部在乡村治理中的作用是毋庸置疑的,无论是从村民来看还是从县乡干部来看,都认同村党支部起到的作用最大。大部分村的村支书和村主任是由两人分别担任的,受访者对村委会和村党支部的关系持乐观态度。县乡干部强调要加强村党支部的战斗堡垒作用。村民代表会议是村民行使表达权、参与权、管理权、监督权的组织形式。但是根据我们的调查,虽然成立了村民代表大会,但是具体事务还是由村“两委”决定,村民代表大会形同虚设。

  (三)乡村治理的非正式主体作用微弱

  从调查的情况看,宗族不再直接参与乡村治理,而是作为影响者而存在,其作用可能是正面的,也可能是负面的。而宗教在乡村治理中的作用很小。无论是从村民角度来看还是从县乡干部角度来看,宗教并非乡村治理的重要主体。虽然我们发现,在调查区域中,宗教是普遍存在的,但是主要表现为一种个人信仰,并不带有政治含义,在乡村治理中也没有多大作用。乡村中的企业发展缓慢,在乡村治理中的作用也不明显。但是我们调查也发现,大部分村干部都经营有自己的企业或事业,甚至有人将村干部称为“副业”。农民自组织的发育仍然不完全,发挥的主体作用较小,农民参与乡村治理的意识和能力都有待提高。

  转型期乡村治理中存在的问题

  (一)体制性困境

  “乡政村治”的时代虽然开启,但是传统的“压力型体制”仍然或多或少地影响着乡村治理。乡镇干部习惯于把乡镇政府看作是乡村治理的第一主体,把村委会看作自己的下属行政机构,习惯于采用行政命令的方式,特别当国家给乡镇政府下达硬性任务的时候。同时现行的《村委会组织法》规定:村委会每届任期三年。受访县乡干部认为,三年一换太频繁,给乡村治理带来了一系列问题,主要表现在村委会不敢做事和乡镇财政负担加重两个方面。

  (二)财政性困境

  我们通过调查发现,乡村治理的财政性困境主要体现在两个方面:负债运行导致公共物品供给不足;税费改革后基层治理能力弱化。实行“分税制”以后,较为稳定和较好的税收都被上收,许多乡镇政府在一轮又一轮地投资乡镇企业失败和连年承担义务教育投入的压力下,陷入沉重的债务危机之中。在调查中,也有人戏称乡镇财政不是“吃饭财政”,而是“讨饭财政”。同时,在税费改革和全面取消农业税后,乡镇经济调节能力减弱,对农业生产不得不放任自流,农业经济风险增加;乡镇社会管理能力下降,公共物品供给不足。

  (三)组织性困境

  组织性困境主要是从农民组织的发育和运行视角分析的。首先,村民代表大会流于形式而失去其监督作用。村民代表大会是村民行使表达权、参与权、管理权、监督权的组织形式,但是,在具体的乡村治理实践中,村民代表大会流于形式为村“两委”和村干部独断专行提供了可能。其次农民自组织类型单一,数量少,作用微弱。我国农民自组织的类型大致包括:农村合作经济组织、农民维权组织和社区服务组织。农民自组织的成长和发育有助于提高农民的组织化程度,有助于乡村善治的实现。我们的调查结果显示,农民自组织的类型单一,数量少,仍然较为匮乏,缺乏参与乡村治理的能力和机制。

  转型期乡村治理的发展趋势

  (一)实现从管理型向服务型转变对乡镇政府而言,要实现从管理型向服务型的转变,首先要彻底转变官本位的观念,牢固树立村民本位的观念。其次要树立村民利益高于一切的观念,摒弃小团体理念。再次要转变职能,加强与村委会的沟通与协作,改变那种将村委会视为乡镇政府下属的观念。第四,切实严格依法行政,保证村民的权利得到宪法和法律的保护。

  (二)建立完善的公共财政体制

  建立完善的公共财政体制成为乡村治理的大势所趋。首先,要建立民主、透明的乡镇财政预算、决算机制。乡镇财政应全面实行部门预算,细化编制预算,做好严格的决算。其次,完善转移支付制度,确保权、责、财统一。中央以及各级地方政府都应在预算中制定详明的财政转移支付计划,并向社会公布,接受社会监督,保证乡镇政府权、责、财相统一。再次,建立化解乡村债务与预防新增债务的机制。最后,充分发挥乡人大和村委会的功能,监督公共财政的使用。

  (三)探索乡村的多中心治理

  随着市场经济的发展和现代化进程的加快,传统的单一主体格局已经无法解决乡村治理的危机。探索乡村的多中心治理已经成为历史的必然。我们认为,乡村多中心治理应当包含以下内容:第一,村“两委”是乡村治理的核心力量。第二,村民是乡村治理的骨干力量。第三,乡镇政府是乡村治理的引导者。第四,市场是乡村治理的重要推动力量。第五,民间组织是乡村治理的重要保障


 

(责任编辑:徐珊珊)

热点标签: 城乡规划 乡镇财政




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