□　汪广丰

　　“十四五”规划纲要指出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。自此，城市更新上升到国家战略层面。随着我国城镇化发展从规模扩张期进入品质提升转型期，城市更新通过优化调整城市空间形态，完善城市功能，提高城市的承载能力，提升居民生活质量水平，是推进以人为本的新型城镇化高质量发展的必然要求。实施城市更新有利于推动城市中新产业、新业态的发展，激发城市新的经济活力。同时，有利于进一步挖掘投资潜力，形成较大的投资规模。

　　城市更新投融资机制正在加速形成

　　新一轮城市更新行动不断推进，基础设施更新、老旧小区改造等一揽子城市更新重大项目提速开工。面对巨大的投资空间，各地正在进行积极尝试，各级财政资金、金融机构融资资金、社会资本等多元化投融资机制正加速形成。

　　2021年6月，上海市宣布成立当时全国最大城市更新基金，落地规模达800亿元，定向投资旧区改造和城市更新。

　　北京市鼓励市场主体投入资金参与城市更新，鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。

　　重庆市鼓励积极利用国家政策性金融和市场金融为城市更新筹集资金，探索信贷金融新产品，探索设立城市更新专项基金，合理引导居民出资参与更新改造。

　　安徽省在改造2600个老旧小区时，探索赋予小区特许经营权等激励措施，吸引社会资本积极参与。

　　广州市、深圳市等地区的城市更新发展相对成熟，形成了“1+1+N”的政策体系，涵盖城市更新的顶层设计文件、实施细则以及配套支持文件。

　　相较于城市更新投融资机制较为成熟的地区而言，江苏省南京市尚未建立完整的城市更新政策体系。南京市2020年5月发布了《开展居住类地段城市更新的指导意见》，而在具体落实城市更新的工作过程中还需要配套建设政策细则和支持政策。南京城市更新实际推进过程中重点围绕老旧小区改造、老旧厂房改造等方面展开。城市更新项目中包含公益性项目和经营性项目，在实际推动过程中面临如何实现投入产出平衡、如何撬动杠杆以及如何解决土地一级开发中的收益等问题。

　　在城市更新行动中，南京的土地政策灵活性也有所不足。从南京发布的相关政策来看，经批准列入计划的城市更新项目，为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让手续。目前无法实现将拆迁和改造土地的使用权一并通过招投标方式确定土地使用人。

　　城市更新需要多元可持续投融资机制

　　●创新金融工具，实现资金可平衡、长期可持续。

　　城市更新要对城市可持续发展可依赖的金融工具进行变更，必须坚持“政府引导、市场运作”，吸引社会资本参与，充分利用金融手段，探索区域打包、片区开发等方式，实现资金可平衡、长期可持续。在实施城市更新行动中，关键需要解决资金等配套问题。

　　●建立政府引导、社会资本参与、居民及其他利益相关方自主更新等可持续、多元化的方式。

　　除发挥政府作用外，要灵活调动多方资金参与。加强机制创新，用好开发权转移、容积率异地补偿等方式，解决社会资本无法就地平衡问题。鼓励社会资本参与后期运营。鼓励居民出资参与微更新，深入研究居民自主更新的动力来源与补偿机制。鼓励商业金融机构创新金融产品，通过债权、股权、资产支持计划等方式解决项目资金压力较大问题。提高民间资本参与积极性，破除信贷、招投标等方面的隐性壁垒。充分发挥资本市场、基建REITs(不动产投资信托基金)等多种渠道的融资功能。

　　●实现投入产出平衡。

　　城市更新主要涉及城市中老旧存量物业，同时包含大量公益性项目，经营回报率较低。为了实现项目的可持续性，建设初期应充分考虑并挖掘项目经营性收益，以项目的经营收入平衡改造投入。对于城市更新项目的投入产出平衡问题，需要挖掘项目的经营性收益，匹配资源。

　　以老旧小区为例，目前老旧小区改造的收入来源可包括：老旧小区传统的特许经营权收入，这些收入一般包括小区物业服务费收入、小区停车位收入、小区广告位收入、垃圾处理费收入等。老旧小区未来新增特许经营权收入，这些收入包括新能源汽车充电桩收入等。扩大范围的特许经营权收入，这类收入一般是将附近区域的大型广告牌、路边停车位、农贸市场的相关收入绑定到老旧小区范围内，以增加老旧小区的收入规模。将老旧小区改造和相邻或不相邻的片区开发相绑定，利用片区开发的综合收益来平衡土地出让收益。例如，山东省出台了老旧小区改造实施意见，其中重点强调了通过片区绑定的方式来增加老旧小区改造的收入来源。

　　●放大财政资金的杠杆效应。

　　在地方政府财政支出有限的情况下，面对如何放大财政资金的杠杆效应的融资问题，笔者认为可以从以下方面来尝试解决：

　　政府费用性支出转换成资本性支出。转变财政资金的使用方式，加大对政府投融资平台公司的投入。以地方政府投融资平台公司作为城市更新的执行主体，提升政府资本性支出所带来的城市更新项目建设效果。

　　以PPP(政府和社会资本合作)或类PPP模式撬动社会资本杠杆。在完成城市更新项目建设过程中，尤其是涉及污水处理等存在一定经营性收益的项目，可以考虑采用PPP或者类PPP模式吸引社会资本投入到项目建设中，放大财政资金或者国有资本的使用效果。

　　利用政府专项债券、企业债券等财务杠杆。通过发行地方政府专项债券、企业债券或项目收益债券等融资产品，撬动债券融资杠杆。

　　通过产业基金撬动资金杠杆。地方政府通过联合社会资本成立城市更新产业基金，利用产业基金投资城市更新项目公司，充分利用产业基金所带来的杠杆效应。

　　探索城市更新项目投资新模式

　　●探索“投资人+EPC”模式。

　　“投资人+EPC(工程总承包)”模式是通过公开招投标完成项目的投资和工程总承包。目前多为地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外招投标确定投资者并完成规划设计、投资建设等内容。“投资人+ EPC”模式可以用来解决城市更新项目建设过程中的资金问题，多用于综合性开发或者片区开发等大型项目中，其实质上是类PPP项目。

　　城市更新的“投资人+EPC”模式是在地方政府的授权下，由地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。

　　投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。未来项目公司的收益由两个部分构成，一部分是按照投资建设协议支付的投资收益(一般是成本加成)，另外一部分是地方政府的相关部门按照项目公司通过产业招商、运营等方面带来的财政收入增量的部分比例作为补贴资金支付给项目公司。

　　●探索产业基金+投资人+ EPC模式。

　　在“投资人+EPC”模式基础上，引入以地方国企和社会资本合作形成的城市更新产业基金，以产业基金作为项目公司的出资方。同时，目前部分央企也通过引入社保基金共同组建基础设施基金进行股权投资，从而解决央企的投资资金问题。

　　地方国企通过公开招投标确定社会资本方作为城市更新的项目公司的出资主体。社会资本方通过引入社保基金成立基础设施股权投资基金，用股权投资基金成立项目公司。这种方式能够有效解决社会资本的资金来源问题。

　　在政府方面，通过地方国企联合社会资本成立城市更新产业基金，以城市更新产业基金与社会资本共同设立城市更新项目公司。在“投资人+EPC”模式基础上嵌套一层产业基金的结构，能够有效提升地方国企的资金杠杆效应，保障项目的资金来源。

　　作者为南京市城乡建设委员会城乡建设与发展研究室副主任