——“城镇圈”建设启示

　　□　汪广丰
 

　　“城镇圈”以一个城市或多个城市(新城或新市镇)为核心，按照居民交通出行的活动规律，有效配置公共服务资源，集就业、生活、服务为一体，范围覆盖若干个建制镇或街道，统筹周边的新市镇、集镇和乡村地区的公共服务设施配置，促进“城镇圈”内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享。

　　“城镇圈”的协调发展作用

　　“城镇圈”作为空间组织和资源配置的基本单元，将强化区域内交通网络支撑，通常“城镇圈”内通勤出行时间控制在30～40分钟。

　　除了强化交通网络支撑，未来“城镇圈”内的居民将共享公共服务设施，“城镇圈”内将选择交通区位良好的地区设置高能级公共服务设施，配置与城镇功能相匹配的公共服务类型，实现公共服务均等化和特色化，鼓励设施和服务的共享互通。

　　以“城镇圈”为空间单元，加强各类资源统筹，明确发展导向、功能布局、用地规模、就业岗位，明确如何建设综合交通体系、绿化生态网络、产业布局、公共中心体系等。

　　过去，城市是一环套一环的圈型格局，今后将朝着分散点位相连接的“网络城市”发展。

　　在一个“城镇圈”内部，中心镇、一般镇是互相连接的点位，互相支撑形成网络。同时，“城镇圈”也是一个个点位，多个“城镇圈”可以连接成一个大网络。这样既尊重了不同城镇的多样性，又实现了协调发展的集成效应。

　　构建“城镇圈”的实践探索

　　上海市在城市总体规划编制中提出“城镇圈”的概念，以新城、核心镇、中心镇等为引领，形成23个“城镇圈”，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，实现城乡统筹发展，编织了一张共生互赢的大网络，在资源、功能、交通等方面实现协作共享。

　　过去，公共资源主要是按照行政建制配置，容易造成分配不均衡，如果按照“城镇圈”来配置公共资源，则可以避免这个问题。

　　“城镇圈”的实践解决了城乡融合的问题，把核心镇、一般镇等打包在一个整体里，在这个整体范围内统筹公共资源配置和交通体系，实现高效集约。

　　改革开放以来，上海的建制镇变化很大。经济发展快、城镇化进程加速、政府管理能力强，是推动建制镇快速变迁的重要因素。未来，上海将以“城镇圈”作为空间组织和资源配置的基本单元，“城镇圈”内交通出行基本控制在40分钟内。

　　上海计划形成的23个“城镇圈”包括15个综合发展型“城镇圈”、4个整合提升型“城镇圈”和4个生态主导型“城镇圈”。

　　在“城镇圈”的概念下，上海新城将不再是“卫星城”，而是更加注重独立城市的导向，有独立的功能，能实现自给自足，不会过分依托中心城的资源和服务，甚至还可以对中心城起到人口截留的作用。

　　“独立”“综合”“节点”，这些特征表明，未来的新城将自成一体，不是城市副中心，也不是卫星城，不再是为中心城区提供配套服务的空间。

　　“城镇圈”对城镇布局的启示

　　可以在市域内形成若干个“城镇圈”，可分综合发展型“城镇圈”、整合提升型“城镇圈”和生态主导型“城镇圈”等几种类型。

　　综合发展型“城镇圈”分别由新城、核心镇、中心镇引领;整合提升型“城镇圈”是位于中心城周边地区的“城镇圈”，参照中等城市标准配置公共服务设施，高能级设施就近与主城区共享;生态主导型“城镇圈”是创建田园式生活的“城镇圈”。

　　新城是未来发展中具有活力的重要增长极和新的战略支点，新城建设既不能把其当作疏解中心城区人口的区域，变成“卧城”“睡城”，也不能作为房地产的依赖空间，而是要通过更强大的产业功能，吸引人才，特别是年轻人，增强发展活力与后劲。

　　原来城市的发展格局经常导致以中心城区为核心的市域范围内产城不融合、职住不平衡，主要原因是新城的产业不发达，职位缺少，从而成为产业聚集、职业多样的中心城区的“卧城”，造成交通潮汐式流动和脉冲式交通，带来城市的安全隐患。“城镇圈”发展概念将有效解决以上问题。

　　“城镇圈”建设要在精准化、差异化上下功夫。根据新城区位特点、发展基础，各自新的功能定位既要体现共性、互补，又要体现个性、特色，实现错位发展。

　　现在，不少中心城区同质化现象严重，都在集中发展几个产业，最后变成比招商条件、比政策条件，虽不算是恶性竞争，但并不是一件好事。

　　“城镇圈”建设要做好顶层设计，分析自身优势，实现差异化竞争。差异化体现在产业基础、人才基础方面，要和周边地区形成相互支撑、相互补充的比较优势。

　　“城镇圈”的功能体现

　　●产城融合、职住平衡

　　“产”方面偏弱的城镇，要增加头部企业数量，增强辐射能力，加强产业集聚效应。

　　“城”方面偏弱的城镇要提升居住、交通等配套设施，消除产城割裂、职住分离的现象。

　　产城融合，住房更是绕不过去的坎。搭建人才租房服务平台，整合区域内房屋资源，提供租金稳定、租期稳定的房源，确保人才安居乐业。

　　有针对性地规划建设面向就业群体的公共租赁住房，提高新城对企业导入和人才引进的吸引力。

　　用好政策，鼓励支持有条件的企事业单位在自有闲置土地上建设员工公寓。政府相关部门要在土地使用、规划审批、建设施工、税费减免等各方面给予优惠和支持，使好政策真正在“城镇圈”落地，为企业吸引人才提供实实在在的支持。

　　●功能完备与生态宜居并重

　　为了支撑新城镇的未来发展，人口绝不是简单导入，而是要通过功能完备、生态宜居的优厚条件，通过增加优质公共资源配置，建设便捷交通体系，塑造新城文化特色等，吸引大量年轻人和青年人才的涌入。

　　目前，城郊地区公共基础设施配套和城市综合管理水平普遍不高。只有提高居住、交通、教育、医疗、生活服务、文化娱乐等配套水平，培育城市个性和特色风貌，优化居住环境，才能创造有竞争力和吸引力的投资、工作、生活环境。

　　●推动数字化转型

　　过去，城镇发展各方面均落后于主城区，借数字化转型期，可以抓住机遇实现弯道超车。应加大数字化应用，利用数字技术赋能产业、提升数字化公共服务能力、提升政府数字化治理效能，使“城镇圈”成为数字城市先行先试的新区。
 

　　作者为南京市城乡建设委员会城乡建设与发展研究室副主任