□　赵安然

　　中央城市工作会议明确提出我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，这一重大判断要求城市发展逻辑实现利益、工具、程序和理念的系统性重塑。自然资源部与住房城乡建设部联合印发的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）提出了创新性的方法和路径。

　　利益之变。利益格局调整是城市从增量建设转向存量更新的重要变化。静态来看，增量建设阶段如同“一张白纸画画”，利益分配相对简单，而存量更新阶段核心是对既有利益的重构与协调，涉及政府、企业、居民等多方主体，诉求差异显著。动态来看，我国城市发展面临着“双老一高一低”的约束条件，为利益协调带来挑战。“双老”即人口老龄化与住宅设施设备老化；“一高一低”即人口高素质提升与低碳发展约束。不同群体利益诉求的差异，决定了城市更新绝非简单的工程建设，而是一项复杂的系统性工程，需统筹协调多方利益，以民生福祉为根本出发点，构建公平合理的利益分配机制。如深圳市在城市更新试点中，通过制定存量用地利益共享细则，兼顾了原土地权利人、周边居民与城市公共利益。

　　工具之变。大规模建设阶段，城市建设项目多呈现“短平快”特征，政策工具以规模化、同质化供给为主；进入城市更新阶段，项目则呈现“小散长”（规模小、分布散、周期长）的特点，急需政策工具的系统性升级，实现精准适配。例如，从规划工具看，传统为土地出让创设的控制性详规已不适应存量更新需求，需转向精细化城市设计，《通知》提出可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，纳入国土空间规划“一张图”实施监督。从融资工具看，需从短期、高利率融资体系转向长期、低利率融资体系，依托城市更新基金、专项债、REITs等工具，拓宽融资渠道，降低融资成本。从土地工具看，如何盘活存量低效和闲置用地是目前的难点焦点，《通知》提出优化存量土地用途过渡期支持政策（原则上不超过5年），制定存量土地和空间的临时利用规则，有利于减轻市场主体一次性投入压力。从标准工具看，现有标准多适用于新建改建扩建项目，老旧小区微改造、老旧街区更新等非传统改造项目技术标准缺失，亟待完善相关标准体系，推动改造从“补短板”向“提品质”转变。

　　程序之变。传统基建项目通常要经历立项审批、报建审批、勘察设计、招投标、现场施工、竣工验收备案和工程审计7个基本建设阶段，以“证”为抓手，环环相扣，核心聚焦新增用地和新建建筑，审批流程刚性较强。而城市更新多以微改造、功能提升为主，大量项目难以适配传统审批程序，审批流程障碍成为制约更新推进的突出问题。如传统审批程序中，国有土地使用证获取需经过招拍挂、农用地转用审批等前置条件，建筑工程施工许可证办理隐含新建建筑消防设计审核标准，而城市更新中大量的“工改租”“商改租”类项目，往往无法达到新建建筑消防标准，难以通过验收。《通知》提出优化审批服务，针对加电梯、增设施、优环境等群众急难愁盼的“微更新”项目，可制定“规划许可豁免清单”，推动管理重心从事前审批向事中事后监管与服务转变，有利于推动城市更新程序从刚性管控向柔性服务转变，提升实施效率。

　　理念之变。理念重塑是城市更新的灵魂，随着城市发展阶段的转变，城市更新理念已从单一经济导向、政府主导模式，转向经济社会协同、共建共享共治的多元治理模式。经济层面，要彻底摒弃过去依赖土地财政、政府“大包大揽”的整体征迁模式，转向微改造、精提升，构建由政府引导、多方出资的可持续更新机制，通过完善配套和环境优化等增强更新的经济效益。社会层面，治理主体从政府与居民的双向互动，转向政府、居民、志愿者、企业等多方协同，强化共建共享共治。各地积极推动“城管进社区、物业服务进家庭”，搭建协商议事平台，做实群众工作；充分发挥志愿者桥梁纽带作用，形成“政府引导、志愿者参与、居民主体”的治理格局。《通知》通过建立“正面清单”“豁免清单”等方式，优化规划审批和产权登记服务，有助于引导市场资本与专业力量参与，也能更好保障人民群众利益。如青岛市在老旧小区改造中，通过党建引领，组建居民议事会、志愿者服务队，广泛征求居民意见，推动居民从“旁观者”变为“参与者”，彰显了多元协同的更新理念。

　　利益、工具、程序、理念的四重转变，构成了城市从建设到更新的核心逻辑。推动城市高质量发展，需精准把握这四种变化，立足城市发展转型的历史方位，切实完善政策体系、优化实施路径、凝聚治理合力，不断提升城市品质，持续增进民生福祉。