□　汪广丰
 

　　养老服务是一项重要的基本社会服务，提升社区养老供给能力是老有所养的重要保障。目前，我国养老模式呈现“9073”格局，90%老年人依托家庭养老，社区和机构养老只占7%和3%。随着老龄化程度加重，我国养老服务供给不足的问题将日益突出，照料服务不足成为困扰老年群体的重大现实问题。

　　社区养老具备双重优势

　　社区是社会基本单位，具有生活共同体的鲜明特征，契合老年人在熟人社会进行人际交往的习惯，能够满足老年人的精神情感需求和居家养老的意愿。

　　社区养老依托嵌入对应的功能性设施，涵盖日间照料、康复护理、心理支持、短期住养、医养结合等服务。借助地缘优势和社区属性，社区养老具备居家养老和机构养老的双重优势，既可以通过上门服务、建设家庭养老床位的方式为老年人提供居家养老服务，也能够引入专业机构提供养老服务，有效地推动了养老服务资源向一线下沉，实现“养老不离家”“离家不离社区”。

　　在提供养老服务的基础之上，社区养老具有相亲相熟、就近就便、可走可留的特点，被称为“没有围墙的养老院”，能够让老年人在熟悉的环境中养老，更加有利于身心健康，是实现老有所为和老有所养的有效载体，有利于切实缓解照料“赤字”问题。

　　自2013年上海推行社区嵌入式养老服务以来，北京、重庆、浙江、江苏、安徽、河北、湖北等省市相继引入社区嵌入式养老服务。经过多年发展，社区养老服务得到迅速发展，有效缓解了老龄化带来的养老压力，成为养老服务发展的重要方向。

　　社区养老面临多重困境

　　●土地要素供给不足

　　养老服务的供给需要具备基本要素保障，土地是其中的关键。随着老龄化加剧，养老产业成为新兴的蓝海市场，吸引地产、保险、医疗等行业资本进入，各级政府也制定了相应的发展规划，但是上述项目的落地却面临着场地难寻的困境。

　　根据企业运营经验，场地费用占到社区嵌入式养老服务总成本的25%左右，需要30张床位才可以覆盖经营成本。相较于农村地区，城市地区用地较为紧张、价格较高，需要严格满足住房城乡建设、消防、民政等部门的监管要求。尤其对于老城区而言，其往往处于城市中心地区、居住环境相对老旧。然而，老城区通常聚集着较多的老年人群体，对养老服务设施的需求更大。

　　随着城镇化水平提高，城市地区用地难的问题将愈加成为制约社区嵌入式养老服务产业发展的重要因素，嵌入式的特征也伴随着邻避效应的困扰。已建成的社区养老场所必然是老年群体的聚集地、医疗卫生人员的出现之处，嵌入式养老服务的引入将使用、改变原有社区空间格局，在偏好差异化和利益诉求机制之下，容易引发不同群体在空间利用上的矛盾与冲突，产生邻避效应，激化用地难问题。

　　●市场化运作模式待完善

　　目前，社区嵌入式养老机构的运行资金主要来自政府财政资金，包括购买服务和项目补贴。在推动嵌入式养老服务发展的同时，也造成相关机构对财政资金的依赖，自身市场化运行机制不完善，对于市场需求的感知力和应对水平趋弱。

　　同时，财政资金的区域分配往往受到当地政府财政状况影响，也意味着养老机构的资源配置并不完全是以老年人需求的市场化机制为导向，这也造成社区嵌入式养老服务与区域需求之间的不匹配，导致资源浪费和财政资金的低效使用。

　　市场机制的不健全成为当前社区嵌入式养老服务种类单一、满足需求层次较低的重要原因之一。以面积和床位数为标准的补贴资金将导致数量型扩张趋势，而忽视提供多元化、差异化、高净值的服务。社区嵌入式养老机构提供的服务较为简单化、同质化，主要集中在生活照料、送餐和家政等方面，对于老年人需求较大的医疗卫生服务、精神慰藉服务的投入则显得不足。

　　在中国家庭对非居家养老模式接受度不高的背景下，该领域市场力量的不足意味着潜在顾客发现机制尚未建立完善，从“人找服务”到“服务找人”的转型尚未完成，社区嵌入式养老机构对市场需求的感知力和开发程度依然停留在较低水平。

　　●专业服务能力弱

　　根据行业经验，人员成本占据社区养老服务总成本的35%。然而，高占比的人力成本并未完全满足老年人对高质量服务的需求。

　　由于行业特殊性，养老服务人员的工作时间长、劳动强度高、责任大、社会认同低、薪酬待遇不高、职业发展空间有限，这些原因导致工作岗位吸引力不足，长期面临着人员素质不高、年龄结构偏大、专业培训不足、稳定性差等问题。

　　养老服务人员的队伍建设直接影响着社区养老服务的供给能力，难以满足当代家庭对高质量养老服务的需求，导致无法完全将潜在养老需求转化为支付能力。

　　社区嵌入式养老服务还面临着综合管理人才短缺的挑战。随着智慧养老概念的普及，新时代养老服务和产品模式发生了巨大变化，要求管理人才不仅具备专业护理技能，更重要的是要熟悉运营管理、营销推广、风险控制、信息技术等专业知识，对他们自身素质提出了更高的要求。

　　目前，很多社区嵌入式养老机构的管理者是从医疗卫生、家政等行业转行跨界而来，以养老运营管理人才为培养目标的正规教育和技能培训相对较少，导致他们缺乏对养老服务行业的深入理解，不熟悉行业法律法规、运营模式，制约了根据市场需求开发有针对性的营销策略和风险控制的能力，不利于养老服务质量提升和行业良性进步。

　　提升社区养老综合服务能力

　　将社区养老作为缓解老年人照料服务不足困境的突破点，依托社区发展多样化养老服务，建设15分钟养老服务圈，夯实基层，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集。

　　●盘活闲置资源

　　以土地场所要素为关键，结合城市更新和老旧小区改造等行动，实施供给能力提升行动，坚持因地制宜，依托闲置国有资产、企事业单位闲置用房、社区用房、公建配套等具有公共属性的资产，按照养老建筑安全要求改造成养老服务设施，充分盘活利用存量资源、推动房产再利用，合理确定场所空间供应价格，通过竞争性的方式提供给社会力量运营，以规模小、灵活性高的优势降低管理和运营风险。

　　对照重点民生项目，加快审批速度，完善养老服务设施规划和用地监管机制。新建居住区要强化建设关口把控，严格落实同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，压实部门责任、强化监督考核，严防擅自更改用途，切实做好社区嵌入式养老服务的要素保障，加快15分钟养老服务圈的建设。

　　●加强规划引导

　　出台社区嵌入式养老服务发展指导意见，明确任务目标、功能服务、运营管理和扶持政策，及时固化改革创新经验。充分利用民政部门机构改革的契机，加强与城市更新、乡村振兴战略有效衔接，联合各相关部门，细化与常住人口、服务半径挂钩的制度安排，编制社区嵌入式养老资源布局专项规划，科学规划社区养老服务设施布局、数量和类型等。

　　大力发展社区养老服务综合体，强化社区的平台和枢纽功能，加快形成结构科学、功能完备、布局合理、兼具公平和效率的社区养老服务设施网络。

　　●加大财政资金和政策支持力度

　　完善社区养老服务支付保障机制，在财政可负担范围内实现政府购买社区养老服务从“保障基本”到“适度普惠”转变，建立优质优价长效机制，降低老年人社区养老经济负担，发挥政府在养老服务中的基本保障作用，提高社区养老服务的便利性、公平性和可及性。

　　充分调动国有资本的示范带动作用，建立国有资本对社区养老服务供给的补短板机制，鼓励培育以社区养老服务为主业的国有企业。

　　推动政府与社会力量合作，探索完善公建民营机制，引入专业化养老服务机构进行运营。

　　●引入市场机制

　　坚持市场化导向，综合考虑企业成本、政策支持、消费者承受能力等因素，完善市场原则下的普惠价格形成机制。优化财政资金扶持方式，以“补需方”为主、兼顾“奖供方”。充分发挥金融手段，出台支持普惠型社区养老服务的专项财税补贴和多元融资政策。

　　大力推广长期护理保险，持续优化长期护理保险的待遇水平、服务项目、给付内容等，促进与养老保险、医疗保险和社会救助等制度有序衔接。鼓励多元主体积极参与社区养老服务，打破制约社会力量进入的“玻璃门”，出台支持社会力量进入的支持政策体系。

　　积极拓展市场投融资渠道，探索设立社区嵌入式养老服务引导基金，撬动社会资本加大投入力度。鼓励嵌入式机构连锁式、品牌化、专业化、智慧化发展，发挥社会力量在专业技能、医养结合、人才培养、智能化管理等方面的引领作用，打造品牌多元、服务多选的社区养老服务供给体系。

　　●智慧养老

　　依托互联网、物联网、云计算、大数据等先进技术开发智慧养老产品和服务，精准对接养老服务需求，提供“点菜式”就近便捷养老服务。

　　基于康复辅助、健康监测和安全监护等场景，推动老年产品智能化升级，研发更多价廉质优的可穿戴、便携式设备，实现智能技术赋能社区养老服务提质升级，降低无效或低效工作负荷。

　　●健全养老服务人员职业培训、权益保障、薪酬待遇等制度

　　开展社区嵌入式养老职业技能鉴定和技能大赛，对高技能养老服务人员在积分落户、纳入人才目录等方面加以优待，通过宣传先进典型形成引领示范作用，增强职业认同度，增强从业吸引力。

　　推动产教融合，加强高校与社区养老机构之间的人才培养共建机制，健全相关学科设置。通过校企合作、订单式培养搭建养老服务人才输送链条，支持管理团队开展建设和管理咨询活动，形成社区嵌入式养老机构独特的人力资源和核心竞争力。

　　作者单位为南京市城乡建设委员会