城市更新伴随着城市发展的始终，关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。推进大片区统筹区域性更新，可解决以往出现的发展与保护相矛盾、补短板难实现、空间配置效率无提高、投入与产出不平衡、更新“碎片化”等问题，探索出一条经济效益与社会效益共赢的道路。

　　□　汪广丰

　　以大片区统筹

　　推动区域化城市更新

　　●统筹先与后

　　解决城市更新“挑肥拣瘦”以及“碎片化”问题。城市内有公益空间、公共空间、民生空间，也有经济空间，相对而言，大家参与有经济效益的空间更新积极性更高。点状更新导致有的地方改得好、更新得快，而有的地方多少年都不更新，很难创造整体效益。

　　●统筹盈与亏

　　解决更新资金投入与产出平衡问题。从算经济账的角度来看，城市更新需要大量的资金，且涉及大量公益投入，财政负担重，企业投入难。片区统筹更新可以把大片区或跨行政区的更新绑定在一起，设定利益统筹规则，把有效益的和没有效益的项目统筹起来算经济账，解决盈与亏的平衡问题。

　　●统筹管与放

　　解决更新实施的多方工作协同问题。城市是一个复杂体系，在更新过程中必然涉及与之相关的各类市政与公共服务的支持。城市更新离不开政府的参与，城市更新领域最 需要的是有为政府和有效市场的有机结合。

　　●统筹新与旧

　　解决城市发展与风貌保护的问题。对于历史建筑，既要关注建筑本身也要关注其背后文脉的传承，发挥好城市历史风貌的时代价值。将城市发展更新后的新内容和城市历史文化、宝贵的城市遗产有机结合起来，使整个片区的文化风貌更加和谐。

　　●统筹增与缺

　　解决城市功能补短板和公共要素提升问题。老城区功能短板空缺较多，点状建筑更新无法满足城市发展对新业态的布局，无法解决城市功能补短板问题，要通过统筹腾挪出新的空间需求，从片区单业态更新转变为片区多业态综合统筹更新，通过片区统筹更新来实现多业态发展，从而补齐城市功能的短板，提升城市品质。

　　●统筹密与疏

　　解决空间资源配置效率的问题。城市密度随着城市发展而改变，在交通站点建好后，应该适当增加经济密度和建筑密度。通过片区更新，调整优化空间的密与疏，在保持整个城市或整个片区的容积率不变的前提下实现空间经济效益的最大化。

　　以区域性更新

　　统筹三类空间更新

　　●产业空间更新

　　产业空间是创造城市物质价值最重要的空间，是产生经济效益的空间，通过更新能够不断提升城市的经济密度和经济总量。产业空间更新的核心是空间内容的调整，满足科技产业、高就业产业、创新业态、灵活办公等产业发展的新需求。

　　●公共空间更新

　　城市建成区公共空间包括生态空间、广场、步行街、文化空间、历史建筑空间等。产业空间创造物质价值、经济效益，为政府创造税收，支持城市的发展。而公共空间是创造城市精神价值的地方。提升公共空间品质，可以增强城市的文化吸引力、生活便利性、开放性和包容性，吸引更多人加入。

　　●生活空间更新

　　生活空间是和居住有关的空间。我国正在大力推进老旧小区的改造，实施老旧小区的更新除了改造老旧建筑之外，更重要的是要打造舒适的居住生活环境，打造15分钟生活圈，满足人们生活的基本需求。

　　建立市场化

　　投融资机制

　　●构建多元化投入机制

　　构建政府引导、市场运作、公众参与的城市更新多元化投入机制，实现投资主体从政府主导转向企业、市场主导，实施领域从公共设施更新等建设项目拓展到闲置低效土地资源再开发利用和城市及社区治理，资金投入从财政资金投入转向撬动和吸引社会资本投入，争取金融机构支持。

　　●建立资金统筹平衡机制

　　构建全域大片区统筹、全要素成片更新机制，采取区域打包、片区开发、项目搭配等方式，将公共服务设施配套承载力与片区开发强度匹配，推动项目联动、市区协同、社会参与和跨区统筹平衡，实现资金可平衡、长期可持续。

　　●采用不同融资模式及组合

　　采取低效资产盘活、更新资本引入等路径吸引社会资本参与。基本实现建设运营收支平衡的项目可采取授予社会资本特许经营权模式。不能覆盖投资需求、边界清晰、经营需求明确、回报机制成熟的项目可采取政府和社会资本合作模式。没有直接收费来源的项目可采取政府匹配资源、社会资本综合开发模式。

　　充分挖掘

　　存量空间潜力

　　●盘活存量土地和低效用地

　　建立土地利用绩效评估和低效用地准确识别机制。适应城市发展实际需求，采取老城嬗变、产业转型、连片更新等开发模式和收购储备、实施流转、协议置换、增容技改、多类自然资源资产组合、零星低效用地整合置换等再开发方式，实现利益共享、多方共赢。

　　●推动土地灵活运用

　　推动土地混合开发利用、复合更新、用途合理转换。在符合规划、保障安全的前提下，允许存量土地调整土地用途和同一宗地兼容两种及以上用途、整体出让，完善土地收益政策，提高土地要素利用效益。

　　●精准集约利用空间资源

　　合理确定设施建设优先顺序，统筹规划建设，复合集约设置公共服务设施，消除空间竞争。因地制宜盘活闲置资源，优化存量空间，通过现状改造、腾退补建、整合既有用房、产权置换、拆除重建等方式增加公共空间和服务设施，推动既有建筑与周边闲置用房联动改造。

　　●创新土地供应使用方式

　　运用划拨、出让、租赁等方式保障城市更新项目用地。老城历史文化街区内更新项目涉及点状布局且确需整体组合供应的地块，可将各地块和整体规划条件一并作为供地条件。布点分散、单体规模小、与其他建（构）筑物有密切依附关系的社区管理、养老、体育、汽车充电等配套设施可纳入地块规划条件。

　　以政策创新

　　推动城市更新

　　●制度保障

　　建立适应存量更新需要的城市规划建设治理新机制，制定相关法律法规，编制生产类、综合类、公共空间类城市更新指导意见及相关配套政策与导则，细化居住类城市更新指导意见。

　　●标准保障

　　遵循环境改善和功能提升原则，制定适合城市更新的技术标准规范。

　　●规划保障

　　更新项目用地性质、容积率、建筑高度等规划指标可以在保障公共利益、符合更新目标的前提下予以优化。零星更新项目可以在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，采取转变用地性质、按比例增加经营性建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。老旧住房更新项目可增加建筑量，在满足原住户安置需求后仍有增量空间的，用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以实行异地补偿。在与相邻利害关系人客观协商前提下，鼓励既有存量建筑在不改变不动产登记性质、面积情况下，改变使用功能。非成片用地可临时增量建设，用于公益性社区服务功能。

　　●财税保障

　　积极争取并统筹用好中央和省专项政策性资金。将符合条件的城市更新项目纳入地方政府专项债券范围。对城市更新重点项目提供贷款贴息。结合财政补贴、垫付贴息及不动产登记备注，建立城市更新成本政府、产权人、使用人分担政策。

　　●金融保障

　　在不新增地方政府隐性债务、依法合规、风险可控的前提下，鼓励政策性银行和商业银行创新金融产品，为城市更新项目提供长周期、低利率信贷支持。

　　作者单位为南京市城乡建设委员会