近年来，洪涝灾害、地震等重大公共安全事件的发生，不仅严重危害了人民群众的生命财产安全，还暴露出卫生防疫、防洪抗震救灾等领域设施建设的突出短板，供需错配、发展滞后等问题突出。去年年底召开的中央经济工作会议提出，要加快推进“平急两用”公共基础设施建设。“平急两用”公共基础设施建设对于推进城市高质量发展具有重要意义。因此，本期“美丽城市·北京沙龙”聚焦“平急两用”公共基础设施建设，邀请专家为统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国、美丽中国建言献策。

　　□　张俊鹏

　　张俊鹏

　　就职于中规院（北京）规划设计有限公司全过程工程咨询中心，注册城乡规划师，同济大学城市规划与设计硕士，主要从事项目投资咨询、平急两用建设、城市更新、土地政策等领域工作。

　　公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户安宁，是最基本的民生。具有不确定性特征的突发重大公共卫生事件，已经成为城市及人民群众面临的重要安全风险。

　　党中央、国务院提出推动“平急两用”公共基础设施（以下简称“平急两用”设施）建设，是提升城市韧性、推动城市安全治理能力现代化的重大举措，核心是在市场化条件下建设平时具备旅游、康养、休闲、仓储物流等服务功能的设施，应急情况可转为应急隔离、临时安置、物资保障、医疗救治等功能，实现“平时”常态、“急时”响应，有效响应、抵御和消化吸收新发重大疫情和突发公共事件等冲击。

　　这既是一项体现以人民为中心、生命至上的重要民生工作，也是一项高度体现统筹发展和安全的新工作。一可“平时”营造干净、整洁、舒适的旅游居住环境，满足大城市居民对周边休闲、旅游的消费需求。二可通过对郊区和县域医疗、物流、市政等基础设施提质升级，满足城郊居民对高品质生活的期待。三可“急时”按照预案转换成隔离、救治场所，保障城市有序运作，让居民生活更健康、更安全、更宜居。

　　以人为本谋篇布局

　　“平急两用”设施在“平时”和“急时”的功能、使用频率不同，因此必须谋定而后动。

　　研判居民“平时”供需。盘查梳理城市可用于建设或嵌入“平急两用”设施的空间和资源，例如旅游居住设施对本地旅游市场进行供需平衡、空间匹配度的分析，选择自然环境和休闲旅游条件较好地区布局，避免投资浪费。

　　预测多情景“急时”需求。根据各城市人口分布和变化趋势开展多情景冲击事件的预测，理清城市脆弱性的空间分布等底账。研究冲击事件的空间波及范围和严重程度级别，评估不同风险级别下“急时”需要隔离、救治的人员数量，分别做好各类设施的规模测算。

　　匹配预测和居民需求。这个环节既涉及政府发挥主要作用的应急救治、资产摸查、市政改造等，又涉及市场主导的旅游运营、物流保障等，需要各城市组建多部门、多专业团队的工作专班，统筹规划、建设、管理，避免因前端缺陷而产生后端难以解决的问题。

　　系统构建韧性体系

　　“平急两用”设施是城市安全韧性体系的重要组成部分，需要系统治理、综合治理。

　　完善韧性空间布局。有韧性、连通性、网络化的空间布局，既包括相对集中布局的隔离、救治、物资保障网络，也包括干线道路、应急通道、应急通信等安全、可靠的配套系统，能够让各疏散板块互为备份。布局应满足底线要求，例如应选建于大城市的山区或郊区县，不能建在中心城区，否则存在交叉感染风险，将影响城市整体抵御和消化吸收安全冲击的功能运转。

　　明确有序应对机制。扎扎实实做好实施方案、专项规划、“设施分布一张图”、“启用次序一张表”，形成职责清晰、运转高效的“平急两用”设施体系，按照应急医疗分级负责、分级响应场景，在应急的时候能保住、保供、保畅、保安全，为风险的不确定性留足余量。

　　储备冗余应急能力。调研发现，疫情防控期间部分大城市暴露出医疗物资缺乏冗余储备体系的问题。“平急两用”设施中的城郊大仓基地除注重硬件建设和队伍能力外，也要优化应急物资储备、调拨和紧急配送机制，健全储备轮换、代储、报废等制度，实现城市应急冗余的提升。

　　加强应急转换治理

　　“平急两用”的基础是“平时用得着”，根本是“急时用得上”，提供有效的响应能力，需要周密部署、依法治理。

　　规范设施全周期治理。设施建成后和运营中能不能转换、能不能恢复，是评价体系建设的重要方面。抓住建设验收、转换演练、应急征收等重点环节，因地制宜制定易于操作的基层预案，开展定期评估、应急演练，将经验汇总后迭代相关预案和“启用次序一张表”。

　　推进法治化治理。采取协议、承诺书等方式明确应急征用权，明确什么条件下可以征用、由谁来决策、由谁来管理、需要哪些步骤，相关要求纳入设施平急转换的实施方案，避免急时调度、转换的效率低下。面向各类旅游、仓储等市场化持有主体和运营主体，建立相关权利变更时稳定应急能力机制，应对产权、管理权变更等复杂情况。

　　鼓励公众参与设施治理。加强对设施的宣传解读，从环境、服务、就业等角度提高周边居民对“平急两用”工作的认同感获得感，减少设施运营的社会阻力。鼓励居民参加平急转换应急演练和情景体验，引导共建共享韧性城市。

　　采用韧性智慧技术

　　注重设施建设和改造的韧性技术。考虑“地震+疫情”等极端并发情况，在选址阶段避开灾害高风险、重大危险源等不适宜地段。对新建类项目，适当提高抗震设防标准。对存量设施进行“平急两用”改造，推进不达标房屋设施的抗震加固改造。基础设施布局考虑分布式、模块化等生命线工程新模式，按地区统一技术标准留好设施接口。

　　增强全面感知、智慧监测。运用多种数字化手段，推广数字建设管理、全面态势感知、智慧运行监测、数字孪生演练等治理新技术。在国家“平急两用”公共基础设施管理信息系统的基础上，对接城市防灾指挥等体系，将“平急两用”设施纳入城市信息系统管理，加强市级数据开发共享和交换。

　　用好政策推动市场

　　用好四梁八柱政策设计。国家层面指导意见和相关政策已经涵盖财政资金、建设用地、金融支持、环境整治、项目建设、配套条件等多个方面，各地需在省市专班统筹下，结合当地实际强化政策协同联动、放大组合效应，用组合拳为城市高质量发展守好安全底线。

　　鼓励市场主体参与建设运营。建设“平急两用”设施是统筹发展与安全关系的有效举措，通过推动城郊旅游酒店、民宿设施更新改造及城郊大型仓储物流设施建设，有效创造文旅商业机会和仓储物流产业发展机遇。这需要各地方政府坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，也需要各行业、各类企业、城乡居民的共同参与。

　　抓住信贷政策支持窗口。用好抵押补充贷款支持“平急两用”设施的政策，协调银企对接，做好项目策划，用长周期、低成本贷款解决普通业务类型贷款难匹配酒店、民宿、仓储运营回报周期长的问题。鼓励优质市场主体采用银行间市场发债融资、存量资产证券化等方式，多渠道拓宽资金来源。考虑到平时运营周期长、急时少但影响大等特点，探索保险在“平急两用”设施风险防范、损失补偿、应急征用等方面的积极作用。